APOSTILA
Nº 1
CAPÍTULO
I
1.1. CONCEITOS
1) A ação planejada do Estado quer na manutenção de
suas atividades, quer na execução de seus projetos, materializa-se através do
ORÇAMENTO PÚBLICO, que é o INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO de que dispõe o Poder
Público (em qualquer de suas esferas) para expressar, em determinado período,
seu programa de atuação, discriminando a origem e o montante dos recursos a
serem obtidos, bem como a natureza e o montante dos dispêndios a serem
efetuados.
2) É um ato de PREVISÃO de receita e FIXAÇÃO da
despesa para um determinado período, normalmente um ano. É executado durante o
ano-financeiro.
3) É um plano de trabalho governamental expresso em
termos monetários, que evidencia a política econômico-financeira do Governo.
1.2. CARACTERÍSTICAS
O ORÇAMENTO não é essencialmente uma lei, mas um
PROGRAMA de TRABALHO do PODER EXECUTIVO. Programa que contém planos de custeio
dos serviços públicos, planos de investimento, de inversões e, ainda, planos de
obtenção de recursos. A execução desse programa de trabalho exige autorização
prévia do órgão de representação popular (CN), e a forma material desse órgão
expressar sua autorização é a LEI (O Poder Legislativo é a representação direta
e democrática da sociedade na Administração Pública. Esta condição lhe confere
uma das maiores responsabilidades na vida política, econômica e social do
país).
É considerado um documento que consubstancia as
finanças do Estado. É a peça mais importante da Administração Pública, pois
nele estão os PROGRAMAS e PROJETOS de um Governo que, ao distribuir entre os
vários órgãos o dinheiro arrecadado dos cidadãos, define suas prioridades.
Os principais princípios que os norteiam são os da
Anualidade, Universalidade e o da Unidade.
O seu estudo pode ser considerado sob o ponto de
vista “objetivo ou subjetivo”. O primeiro quando designa o ramo das Ciências
das Finanças que estuda a Lei do Orçamento e o conjunto de normas que se refere
durante o ciclo orçamentário, ou seja, considera a fase jurídica de todas as etapas
do orçamento. No aspecto subjetivo constitui a faculdade adquirida pelo povo de
aprovar a priori, por seus representantes legitimamente eleitos, os gastos que
o Estado realizará durante o exercício.
5) O Orçamento Público é considerado RÍGIDO (pois
não pode ser alterado facilmente – depende de aprovação do Poder Legislativo) e
ESTÁTICO (não muda, a não ser com a abertura de créditos adicionais).
6) É um ato preventivo e autorizativo das despesas
que o Estado deve efetuar em um exercício.
7) Decreto-Lei 200/67, art 16: em cada ano será
elaborado um orçamento-programa que pormenorizará a etapa do programa
plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de roteiro à
execução coordenada do programa anual.
8) na elaboração do orçamento-programa serão
considerados, além dos recursos consignados no Orçamento da União, os recursos
EXTRAORÇAMENTÁRIOS vinculados à execução do programa do Governo.
9) art.18: toda atividade deverá ajustar-se à
programação governamental e ao orçamento-programa.
10) JOÃOANGÉLICO: SE ATÉ 30 DIAS ANTES DO
ENCERRAMENTO DO EXERCÍCIO FINANCEIRO O CONGRESSO NÃO DEVOLVER A PROPOSTA
ORÇAMENTÁRIA, APROVADA, PARA SANÇÃO, SERÁ PROMULGADA COMO LEI.
11) SE O PROJETO FOR REJEITADO PELO PODER
LEGISLATIVO, SUBSISTIRÁ, PARA O ANO SEGUINTE, A LEI ORÇAMENTÁRIA DO EXERCÍCIO
EM CURSO
12) AS PROPOSTAS ORÇAMENTÁRIAS DAS AUTARQUIAS SÃO
POR ELAS ELABORADAS E APROVADAS POR DECRETO, APÓS EXAME E APROVAÇÃO DO ÓRGÃOS
TÉCNICOS DO P.EXECUTIVO.
1.3. ESPÉCIES DE ORÇAMENTOS
TRADICIONAL (ou Clássico):
Este orçamento caracterizava-se por ser um
documento onde apenas constava a PREVISÃO da Receita e a AUTORIZAÇÃO da
Despesa. Os melhoramentos dos serviços públicos ocorriam somente em razão do
superávit (R>D), e os graus de prioridade eram sujeitos às injunções
políticas e ao interesse dos governantes.
Neste orçamento, a administração analisava em
primeiro lugar os recursos disponíveis, em seguida, definia a distribuição
desses recursos na manutenção da rede de serviços públicos. Não havia nenhuma
preocupação com as reais necessidades da administração ou da população e não se
consideravam objetivos econômicos e sociais. Além disso, era corrigido de
acordo com o que se gastava no exercício anterior.
Preocupava-se com os MEIOS e não com os FINS das funções
governamentais. Restringe os GASTOS e as COMPRAS ao montante da receita
estimada.
Principais Características:
1) o processo orçamentário é dissociado dos
processos de planejamento e programação
2) a alocação de recursos visa à aquisição de meios
3) as decisões orçamentárias são tomadas, tendo em
vista as necessidades das unidades organizacionais
4) na elaboração do orçamento são consideradas as
necessidades financeiras das unidades organizacionais
5) a estrutura do orçamento dá ênfase aos aspectos
contábeis de gestão
6) os principais critérios classificatórios são:
unidades administrativas e elementos
7) inexistem sistemas de acompanhamento e medição
do trabalho, assim como dos resultados
8) o controle visa a avaliar a honestidade dos
agentes governamentais e a legalidade no cumprimento do orçamento.
ORÇAMENTO DE DESEMPENHO
(ou de Realizações):
O orçamento tradicional evoluiu para o orçamento de
desempenho. Evidencia-se a preocupação com o resultado dos gastos e não apenas
com o gasto em si. Buscava-se a definição dos propósitos e objetivos para os
quais os créditos se faziam necessários, ou seja, a preocupação era saber “as
coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra”. Entretanto, não
deve ser classificado como orçamento-programa pois lhe falta uma característica
principal, qual seja, a vinculação a um instrumento central de planejamento das
ações do governo.
ORÇAMENTO-PROGRAMA:
Este orçamento foi introduzido no Brasil através da
Lei 4320/64 e do Decreto-Lei 200/67.
Pode ser entendido como um PLANO DE TRABALHO, um
INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO da ação do governo, através da identificação dos
seus programas de trabalho, projetos e atividades, além do estabelecimento de
OBJETIVOS e METAS a serem implementados, bem como a previsão dos custos
relacionados (o orçamento-programa tem como preocupação básica a identificação
dos custos dos programas propostos para alcançar os objetivos).
O Orçamento-Programa põe em destaque as METAS, os
OBJETIVOS e as INTENÇÕES do Governo; consolida um grupo de programas que o
Governo se propõe a realizar durante um período.
Enquanto o Orçamento-Tradicional mostrava o que se
pretendia GASTAR ou COMPRAR, o Orçamento-Programa realça o que se pretende
realizar, não limitando as metas governamentais aos recursos orçamentários
previstos.
ORÇAMENTO-PROGRAMA distingue-se do ORÇAMENTO
TRADICIONAL porque este parte da previsão de recursos para a execução de
atividades instituídas, enquanto aquele, a previsão de recursos é a etapa final
do planejamento.
Principais Características:
1) o orçamento é o elo entre o planejamento e as
funções executivas da organização
2) a alocação de recursos visa à consecução de
objetivos e metas
3) as decisões orçamentárias são tomadas com base
em avaliações e análises técnicas das alternativas possíveis
4) na elaboração do orçamento são considerados
todos os custos dos programas, inclusive os que extrapolam o exercício
5) a estrutura do orçamento está voltada para os
aspectos administrativos e de planejamento
6) o principal critério de classificação é o
funcional-programático
7) há utilização sistemática de indicadores e
padrões de medição do trabalho e dos resultados
8) o controle visa avaliar a EFICIÊNCIA, a EFICÁCIA
e a EFETIVIDADE das ações governamentais.
A elaboração do Orçamento-Programa abrange QUATRO
ETAPAS:
1) PLANEJAMENTO: é a definição dos OBJETIVOS a
atingir;
2) PROGRAMAÇÃO: é a definição das ATIVIDADES
necessárias à consecução dos objetivos;
3) PROJETO: é a estimação dos recursos de TRABALHO
necessários à realização das atividades;
4) ORÇAMENTAÇÃO: é a estimação dos recursos
FINANCEIROS para pagar a utilização dos recursos de trabalho e PREVER as fontes
dos RECURSOS.
Atenção: ORÇAMENTO BASE-ZERO (ou por ESTRATÉGIA)
constitui uma TÉCNICA para a elaboração do Orçamento-Programa, pois é um
processo operacional, de planejamento e orçamento, exigindo que os órgãos
governamentais deverão justificar detalhadamente os recursos solicitados (a
totalidade de seus gastos). Devem ser feitas a análise, revisão e avaliação de
todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o
nível de gasto já existente no exercício anterior.
Todos os programas devem ser justificados cada vez
que se inicia um novo ciclo orçamentário, não existindo direitos adquiridos
sobre verbas anteriormente outorgadas. Principais características:
1) revisão crítica dos gastos tradicionais da cada
área
2) criação de alternativas para facilitar a escala
de prioridades a serem levadas para decisão superior
3) o processo orçamentário concentra a atenção na
análise de objetivos e necessidades.
4) faz os gerentes de todos os níveis avaliar
melhor a aplicação eficiente das dotações em suas atividades
O orçamento base-zero não é um método de organizar
ou apresentar o orçamento público, voltando-se, antes de tudo, para a avaliação
e a tomada de decisão sobre despesas.
CAPÍTULO
II
1.4. CICLO ORÇAMENTÁRIO
O orçamento passa por diversas fases até estar
pronto para ser executado, inicia-se com uma proposta que se transformará em
projeto de lei que será apreciado, emendado, aprovado, sancionado e publicado
passando pela execução (momento em que ocorre a arrecadação da receita e a
realização da despesa), dentro do exercício financeiro, até o acompanhamento e
avaliação da execução, realizada pelos controles internos e externos.
1) ELABORAÇÃO – competência exclusiva do Poder
Executivo
A primeira etapa, Elaboração do Projeto de Lei
Orçamentária, tem início com a definição de cada unidade gestora da sua
proposta parcial de orçamento. A setorial orçamentária recebe todas as
propostas parciais de todas as unidades que compõem o órgão e consolida tudo
numa ÚNICA proposta do ÓRGÃO ou MINISTÉRIO (no caso do Governo Federal). Todas
essas Propostas Setoriais dos Órgãos de TODOS os Poderes (Executivo,
Legislativo e Judiciário), inclusive do Ministério Público da União, são
encaminhadas para o ÓRGÃO CENTRAL DO SISTEMA DE ORÇAMENTO E GESTÃO (SOF-MPOG),
para nova consolidação, daí surge o PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA que será submetido
ao Chefe do Poder Executivo (Presidente da República) que fará o encaminhamento
do Projeto ao Poder Legislativo (Congresso Nacional), por meio de MENSAGEM –
competência privativa – CF/88, art. 84, inciso XXIII.
* uma vez enviada a
proposta de lei orçamentária ao Congresso Nacional, a REGRA GERAL é a de NÃO SE
ADMITIREM EMENDAS que AUMENTEM a DESPESA prevista (CF,63,I), uma vez que os
projetos são de iniciativa exclusiva do Presidente da República. Obs.:
admitidos os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam
sobre: pessoal e seus encargos, serviço da dívida e transf. Tributárias
constitucionais, ou mesmo, por reestimativas de receitas (a LRF estabelece que
só se admitirá reestimativa se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal).
* as proposta parciais
de orçamento do Poder Judiciário e do Ministério Público obedecerão aos limites
estipulados conjuntamente com os demais Poderes na LDO; se estas propostas não
forem encaminhadas dentro do prazo estabelecido na LDO, o P.Executivo
considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os
valores aprovados na Lei Orçamentária vigente; se as propostas forem
encaminhadas em desacordo com os limites estipulados, o P.Executivo procederá
aos ajustes necessários para fins de consolidação.
ART.99 CF88: autonomia
administrativa e financeira ao Poder Judiciário
ART.127 §3º.: O
Ministério Público elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites
estabelecidos na LDO
2) APROVAÇÃO (discussão e votação) – competência
exclusiva do Poder Legislativo
Após o Projeto ser remetido ao Congresso Nacional,
ele será apreciado pela Comissão Mista Permanente de Orçamento (Comissão Mista
de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização) composta de Deputados e
Senadores. Esta Comissão tem a função de examinar e emitir PARECER sobre o
Projeto de Lei e Emendas apresentadas, bem como ACOMPANHAR e FISCALIZAR a
Execução do Orçamento.
Recebida a proposta, a Comissão Mista realiza a
adequação orçamentária e financeira do Projeto, fundamentando-se no exame da
conjuntura macroeconômica e do endividamento, na análise das metas fiscais, da
evolução e da avaliação das estimativas das receitas, na observância dos
limites previstos na LRF, na análise da programação das despesas e na
comparação do projeto apresentado com a execução do exercício anterior e com a
lei orçamentária vigente. Emitindo posteriormente seu Parecer.
O Projeto de Lei Orçamentária, assim como as
Emendas propostas ao Projeto após PARECER da Comissão Mista Permanente serão
APRECIADAS pelo PLENÁRIO das DUAS CASAS* do Congresso Nacional. Com a APROVAÇÃO
do Projeto pelo Plenário do Congresso Nacional, será devolvido ao Presidente da
República que Poderá SANCIONÁ-LO ou propor VETOS*. Havendo a Sanção, deverá ser
encaminhado para Publicação.
Processo Legislativo: a elaboração da lei
orçamentária é etapa que, efetivamente, caracteriza a idéia de processo
orçamentário e configura um processo legislativo especial, compreendendo as
seguintes fases e respectivas operações:
a) Iniciativa: traduz a responsabilidade, pela
apresentação do projeto de lei orçamentária ao Legislativo
b) Discussão: é a fase dos trabalhos consagrada ao
debate em plenário. Divide-se em: Emendas, Voto do Relator, Redação Final e
Votação em Plenário.
c) Sanção: é definida como a aquiescência do
titular do Poder Executivo ao projeto de lei aprovado pelo Poder Legislativo
(estar de acordo com).
d) Veto: se o titular do Poder Executivo
(Presidente da República) não estiver de acordo, poderá vetar total ou
parcialmente o projeto de lei, dentro de 15 dias úteis contados do recebimento
do projeto, comunicando ao Poder Legislativo (Presidente do Senado) os motivos
do veto, em até 48 horas.
O veto parcial ou total deverá ser apreciado em
sessão do CN e votado num prazo não superior a 30 dias. Com o voto da MAIORIA
ABSOLUTA dos Deputados e Senadores, em escrutínio secreto, o veto será
rejeitado e o projeto aprovado anteriormente pelo Legislativo retornará ao
Executivo para promulgação, que terá 48 horas; em caso de silêncio, será
promulgado pelo Presidente do Senado ou o Vice-Presidente do Senado, após 48
horas.. no caso de manutenção do veto parcial, o projeto será promulgado pelo
Executivo sem a parte vetada.
e) Promulgação: é o atestado da existência de uma
lei. É um ato declaratório. Mostra que a lei é executável,mas ainda não é
obrigatória, pois precisa, para tanto, ser Publicada.
f) Publicação: é o ato pelo qual é dado a conhecer
que uma lei nova está em vigor. Ao contrário da promulgação que revela a
executoriedade de uma lei, a publicação impõe sua obrigatoriedade.
* a apreciação e a
votação dos projetos referentes às leis orçamentárias e às leis referentes a
créditos suplementares e especiais cabem ao P.Legislativo (não poderá ser
objeto de lei delegada).
* na União, a apreciação
dos referidos projetos e créditos adicionais, será feita conjuntamente pelas
duas casas do Congresso Nacional (Câmara e Senado). Essa apreciação obedecerá
às regras do regimento comum (Regimento do CN – Resolução no. 01/CN/1970).
Ressalta-se que, embora a sessão de apreciação das leis orçamentárias
(discussão e votação) seja conjunta, a apuração dos votos dar-se-á
separadamente. Nas deliberações, os votos da câmara dos deputados e do senado
federal serão sempre computados separadamente e o voto contrário de uma das
casas, ou seja, a não-obtenção de maioria simples, em pelo menos uma das casas,
importará na rejeição da matéria.
* a aprovação do
orçamento é formalizada através dos seguintes Atos: DECRETAÇÃO pelo
P.Legislativo, SANÇÃO pelo Ch. do Executivo e PROMULGAÇÃO por um ou outro
Poder.
3) EXECUÇÃO
No início do exercício financeiro, após a
publicação do Quadro de Detalhamento da Despesa /QDD (documento contendo dados
mais analíticos acerca da autorização dada na lei, em nível de projeto, atividade,
operação especial e de elemento de despesa), os órgãos começarão a executar o
orçamento. Para que os órgãos possam começar a executar o orçamento, a
Secretaria do Tesouro Nacional providenciará a consignação da dotação
orçamentária, em nível de QDD, a todos os órgãos e ministérios contemplados na
Lei de Meios, que, a partir desse momento, podem efetivamente executar os seus
programas de trabalho,concretizando, assim, os diversos atos e fatos
administrativos, como emissão de empenhos, registro da liquidação da despesa,
emissão de ordens bancárias e registro da arrecadação da receita, dentre
outros.
* na ocorrência de algum
incidente no decorrer das etapas do ciclo orçamentário, que impeça a
disponibilização da dotação orçamentária à disposição das unidades
orçamentárias no início do exercício financeiro, os órgãos poderão utilizar-se
do instituto denominado DUODÉCIMO (desde que previsto na LDO). Tal instituto
possibilita aos órgãos a executar em cada mês do exercício financeiro, um doze
avos do projeto de lei orçamentária que está sendo apreciado, de modo a não
prejudicar totalmente a execução orçamentária prevista para o exercício.
IMPORTANTE: quando o legislativo não recebe o
projeto de lei orçamentária no prazo fixado nas constituições e leis orgânicas
dos municípios, considerará como proposta a lei de orçamento vigente (art. 32
da 4.320⁄64).
Após a publicação da lei orçamentária, o Poder
Executivo dispõe de 30 dias para estabelecer a programação financeira e o
cronograma de execução mensal de desembolso, de forma a cumprir as metas
estabelecidas.
A Programação Financeira compreende um conjunto de
atividades com o objetivo de ajustar o ritmo de execução do orçamento ao fluxo
provável de recursos financeiros. Assegurando a execução dos programas anuais
de trabalho, realizados por meio do SIAFI, com base nas diretrizes e regras
estabelecidas pela legislação vigente.
Logo após a sanção presidencial à Lei Orçamentária
aprovada pelo Congresso Nacional, o Poder Executivo mediante decreto estabelece
em até trinta dias a programação financeira e o cronograma de desembolso mensal
por órgãos, observadas as metas de resultados fiscais dispostas na Lei de
Diretrizes Orçamentárias.
A Programação Financeira se realiza em três níveis
distintos, sendo a Secretaria do Tesouro Nacional o órgão central, contando
ainda com a participação das Subsecretárias de Planejamento, Orçamento e
Administração (ou equivalentes os órgãos setoriais - OSPF) e as Unidades
Gestoras Executoras (UGE).
Compete ao Tesouro Nacional estabelecer as
diretrizes para a elaboração e formulação da programação financeira mensal e
anual, bem como a adoção dos procedimentos necessários a sua execução. Aos
órgãos setoriais competem a consolidação das propostas de programação
financeira dos órgãos vinculados (UGE) e a descentralização dos recursos
financeiros recebidos do órgão central. Às Unidades Gestoras Executoras cabem a
realização da despesa pública nas suas três etapas, ou seja: o empenho, a
liquidação e o pagamento
4) CONTROLE
Nesta fase ocorre o ACOMPANHAMENTO e AVALIAÇÃO do
processo de execução orçamentária, que segundo a legislação em vigor será
INTERNO quando realizado pelos Agentes do próprio Órgão, ou EXTERNO quando
realizado pelo Poder Legislativo, auxiliado tecnicamente pelo Tribunal de
Contas.
CAPÍTULO
III
1.5. TIPOS DE ORÇAMENTOS SEGUNDO O REGIME POLÍTICO
Segundo o Professor Lino Martins da Silva em seu
livro Contabilidade Governamental, tipo de orçamento é a característica que
determina a maneira pela qual o orçamento é elaborado, dependendo do regime
político vigente; daí dizer que os orçamentos variam segundo a forma de Governo
e podem ser classificados em três tipos:
1) Legislativo: Elaboração, Votação e Aprovação são
de competência do Poder Legislativo, cabendo ao Executivo apenas a Execução;
2) Executivo: Elaboração, Aprovação, Execução e
Controle são de competência do Poder Executivo.
3) Misto: Elaboração e Execução – competência do
Executivo; Votação e Controle – competência do Legislativo. (regime vigente no
Brasil atualmente).
1.6. ASPECTOS DO ORÇAMENTO
O orçamento é estudado sob vários aspectos:
político, jurídico, econômico e financeiro.
1) Aspecto Político
É o aspecto que diz respeito a sua característica
de Plano de Governo ou Programa de Ação do Grupo ou Partido que detém o poder.
2) Aspecto Jurídico
É o que define a Lei Orçamentária no conjunto de
leis do país e constitui um aspecto bastante discutido, uma vez que para alguns
autores o orçamento é sempre uma lei; para outros tanto pode ser uma lei, como
mero ato administrativo; e, finalmente, para outros, o orçamento nunca é uma
lei.
Sobre o assunto, Aliomar Baleeiro, na obra Uma
Introdução à Ciência das Finanças, citando Jeze, inclui orçamento na classe dos
ATOS-CONDIÇÃO, ou seja, atos que não acrescentam nada ao conteúdo da lei.
Por sua vez, Amilcar de Araujo Falcão, na obra Uma
introdução ao direito tributário, escreveu:
"Como se sabe, é uma peculiaridade do
orçamento a de que, emanado embora do legislativo, não possui eficácia para
criar e extinguir tributos, ou para modificar a lei que os instituiu. A
eficácia jurídica do orçamento é limitada, pois só tem por efeito determinar
aos funcionários da administração que lancem e arrecadem os tributos ali
contemplados. O orçamento, pois, é lei formal de eficácia reduzida por
dispositivo constitucional e, por sua natureza, ou ratione materiae, constitui
ato administrativo correspondente à categoria dos atos-condição."
As Constituições brasileiras sempre consagram o
princípio do ATO-CONDIÇÃO para a Lei Orçamentária, vale dizer, o de que é um
ato jurídico de procedência legislativa, mas que nada acrescenta ao conteúdo da
Lei, ainda que, sem ele e em certos casos, a Lei não teria eficácia.
3) Aspecto Econômico
É o resultado da evolução das características
políticas do orçamento. Se o orçamento público é peça fundamental ao
cumprimento das finalidades do Estado, não há dúvida de que deverá observar que
o melhor plano é aquele que resulta em maior produção com menor gasto.
Por outro lado, a evolução das características
políticas imprimiu ao orçamento o papel de regulador da economia, uma vez que
os Governos têm a precípua obrigação de:
_ atender às necessidades econômicas e sociais da
coletividade;
_ aproveitar os recursos humanos e materiais, no
sentido de aumentar a renda nacional;
_ redistribuir a renda nacional, com o objetivo de
elevar o nível econômico da população, assegurando a todos uma existência
digna.
Esses aspectos do estudo orçamentário são de suma
importância, pois a intervenção do Estado na economia deve objetivar, entre
outras coisas, a criação de empregos mediante novas fontes de trabalho e assim
intervir na solução dos problemas sociais.
4) Aspecto Financeiro
É caracterizado pelo fluxo monetário das entradas
da receita e das saídas da despesa, meio efetivo e normal da execução
orçamentária. Sob esse aspecto, o Poder Público deve ter em vista dois
enfoques:
_ obtenção de receitas para atender às necessidades
coletivas;
_ distribuição do ônus tributário pela população de
forma eqüitativa.
A gestão financeira das entradas e saídas de numerário
é feita por um órgão tradicionalmente denominado de Tesouro Público e que em
alguns entes governamentais recebe o nome de Secretaria do Tesouro, como no
caso da União, ou Superintendência do Tesouro, como ocorre em diversos Estados
e Municípios.
CAPÍTULO
IV
PRINCÍPIOS
ORÇAMENTÁRIOS
A Lei do Orçamento conterá a discriminação da
Receita e Despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o
programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da UNIDADE,
UNIVERSALIDADE E ANUALIDADE. (principais)
Princípio da UNIDADE
O orçamento deve constituir UMA SÓ PEÇA, ou seja,
deve haver SOMENTE UM ÚNICO ORÇAMENTO para o exercício financeiro, evitando
orçamentos paralelos. Cada entidade de direito público deve possuir apenas um
orçamento, fundamentado em uma única política orçamentária e estruturado
uniformemente. Assim, existe o orçamento da União, o de cada Estado e o de cada
Município.
Outra definição aceita: UNIDADE de Caixa, isto é,
todas as receitas devem entrar em uma CAIXA ÚNICA e daí deverá sair o dinheiro
para o pagamento de todas as despesas.
Princípio da
UNIVERSALIDADE
A Lei orçamentária deve incorporar TODAS as
Receitas e Despesas, inclusive as operações de crédito autorizadas por lei, com
exceção das OPERAÇÕES DE CRÉDITO POR ANTECIPAÇÃO DE RECEITA, DAS EMISSÕES DE
PAPEL-MOEDA e OUTRAS ENTRADAS COMPENSATÓRIAS NO ATIVO E NO PASSIVO FINANCEIROS.
(nenhuma instituição pública deve ficar fora do
orçamento).
Princípio da ANUALIDADE
ou Periodicidade
As previsões de receitas e despesas devem
referir-se sempre a um período limitado de tempo; estabelece que a cada ano
financeiro (período de 12 meses) seja elaborado uma nova lei orçamentária. No
Brasil, por força do artigo 34, que definiu que o exercício financeiro
coincidirá com o ano civil, este período coincide com o ano civil, ou seja, vai
de 01 de janeiro a 31 de dezembro.
Esta regra obriga o Poder Executivo a pedir,
periodicamente, nova autorização para cobrar tributos e aplicar o produto da
arrecadação; permite também um maior controle do legislativo sobre os atos
administrativos de natureza financeira, além de possibilitar que os planos
sejam revistos anualmente, de forma a aperfeiçoá-los.
EXCEÇÃO: § 2º do art. 167 CF/88: os Créditos
ESPECIAIS e EXTRAORDINÁRIOS terão vigência no exercício financeiro em que forem
autorizados, salvo se o ATO de AUTORIZAÇÃO for promulgado nos últimos 4 meses
daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão
incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.
Princípio da
EXCLUSIVIDADE
A lei orçamentária deverá conter somente matéria de
natureza orçamentária, não podendo constar dispositivo estranho à previsão da
receita e a fixação da despesa.
EXCEÇÃO: autorização para abertura de créditos
suplementares na própria Lei Orçamentária Anual (LOA) e a contratação de
operações de crédito, ainda que por antecipação da receita, para atender a
insuficiência de caixa.
Princípio da
ESPECIFICAÇÃO
Também conhecido como princípio da DISCRIMINAÇÃO ou
da ESPECIALIZAÇÃO, visa impedir a inclusão de Dotações Globais, tanto para
arrecadar tributos como para aplicar os recursos financeiros; exige que o plano
de cobrança dos tributos e o programa de custeio e investimentos sejam expostos
pormenorizadamente.
Princípio da PUBLICIDADE
Mais do que um princípio orçamentário, a
PUBLICIDADE é um Princípio Constitucional que deve nortear todos os atos da
Administração Pública. O maior objetivo deste princípio é proporcionar
publicidade aos atos públicos na busca da tão difundida transparência dos
gastos públicos.
Princípio do EQUILÍBRIO
Estabelece que NÃO haverá Despesa sem Receita
correspondente; o total da despesa orçamentária não pode ultrapassar o total da
receita orçamentária prevista para cada exercício financeiro.
Princípio do ORÇAMENTO
BRUTO
As receitas e as despesas devem constar da lei
orçamentária e de créditos adicionais pelos seus valores brutos, sem nenhuma
dedução.
Princípio da
Não-Vinculação da Receita de IMPOSTOS
Todos os recursos devem ser recolhidos a uma caixa
única do tesouro, sem discriminação quanto a sua destinação.
CF/88 – receita proveniente de impostos: vedada a
sua vinculação a determinado órgão, fundo ou despesa.
CAPÍTULO
V
CRÉDITOS
ADICIONAIS
(Artigos 40 a 46 da Lei
4320//64)
Os Créditos Adicionais são autorizações de despesas
não computadas ou insuficientemente dotadas ou programadas na lei orçamentária,
ou seja, são considerados instrumentos de ajustes orçamentários, que visam,
dentre outras coisas, corrigir planejamentos mal formulados, atender situações
inesperadas, emergenciais, imprevisíveis, etc.
* Os Créditos Adicionais AUMENTAM a Despesa Pública
do exercício, já fixada no orçamento. A fim de não prejudicar o equilíbrio do
orçamento em execução, a lei determina que cada solicitação de crédito
adicional será acompanhada da indicação de recursos hábeis, com EXCEÇÃO dos
Créditos Adicionais EXTRAORDINÁRIOS.
Os Créditos Adicionais se dividem em três
espécies/tipos: SUPLEMENTARES, ESPECIAIS e EXTRAORDINÁRIOS.
Créditos SUPLEMENTARES
Os Créditos SUPLEMENTARES têm a finalidade de
reforçar o orçamento, isto é, existe orçamento previsto, porém em montante
inferior ao necessário. (caso típico dos acréscimos de despesas com pessoal,
por subestimativa da previsão, por aumento de vencimentos...)
ATENÇÃO - O Poder Legislativo pode autorizar a
abertura de Crédito SUPLEMENTAR na própria Lei Orçamentária, ATÉ DETERMINADO
VALOR.
O período de vigência dos Créditos Suplementares é
ADSTRITO ao exercício financeiro em que forem abertos. Este é o ÚNICO Crédito
Adicional que não pode ser reaberto no exercício seguinte, ainda que aberto nos
últimos quatro meses do exercício anterior.
O Crédito Suplementar é AUTORIZADO por LEI
(P.Legislativo) e ABERTO por DECRETO (P. Executivo).
A sua abertura DEPENDE DA INDICAÇÃO DE RECURSOS
disponíveis que sustentarão a abertura dos respectivos créditos e será
PRECEDIDA de EXPOSIÇÃO JUSTIFICATIVA.
A lei que autoriza a abertura de um crédito
adicional é uma só, mas pode existir mais de um decreto abrindo, parceladamente,
o crédito autorizado.
Créditos ESPECIAIS
Os Créditos ESPECIAIS são destinados às despesas
para as quais NÃO HAJA DOTAÇÃO ou categoria de programação específica na
própria Lei Orçamentária, visam atender DESPESAS NOVAS, não previstas na LOA,
mas que surgiram no decorrer do exercício. (criação de órgão)
ATENÇÃO – Em regra, os Créditos Adicionais
ESPECIAIS terão vigência dentro do próprio exercício financeiro em que forem
abertos, salvo se o ATO DE AUTORIZAÇÃO for promulgado nos ÚLTIMOS QUATRO MESES
do exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão
incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.
A abertura do Crédito ESPECIAL é realizada por meio
de DECRETO do Poder EXECUTIVO,
após prévia autorização legislativa em LEI ESPECIAL
e DEPENDE da INDICAÇÃO de RECURSOS.
Crédito EXTRAORDINÁRIO
Os Créditos EXTRAORDINÁRIOS são destinados somente
ao atendimento de DESPESAS URGENTES E IMPREVISÍVEIS, tais como as decorrentes
de guerra, comoção interna ou calamidade pública.
Os Créditos EXTRAORDINÁRIOS, devido ao seu caráter
de URGÊNCIA, NÃO NECESSITAM DE AUTORIZAÇÃO legislativa prévia para sua abertura
e NEM DA INDICAÇÃO DE RECURSOS.
IMPORTANTE: Os Créditos EXTRAORDINÁRIOS, no caso da
União, são abertos pelo Poder Executivo por meio de MEDIDA PROVISÓRIA e
submetidos imediatamente ao Poder Legislativo, por força do artigo 62 da CF 88,
justificando as causas determinantes do ato. (poderá ser aberto, também, por
Decreto do Executivo).
A VIGÊNCIA dos Créditos EXTRAORDINÁRIOS, a exemplo
dos Créditos Especiais, será dentro do exercício financeiro, no entanto se a
lei for promulgada nos últimos quatro meses do exercício financeiro, poderão
ser reabertos pelos seus saldos no próximo exercício.
CAPÍTULO
V
O processo orçamentário é composto das seguintes
etapas:
1) fixação das metas de resultado fiscal (constante
do anexo de metas fiscais da LDO e tem por finalidade garantir a redução
gradual da relação dívida pública ⁄ PIB. O limite do endividamento
corresponderá a um percentual da RECEITA CORRENTE LÍQUIDA). Depois de estabelecida
a meta fiscal, inicia-se a elaboração do orçamento com a estimativa da receita,
possibilitando, a seguir, fixar o valor da despesa.
2) previsão ou estimativa da receita (observarão
normas técnicas e legais, considerando os efeitos das alterações na legislação,
da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro
fatos relevante e serão acompanhadas de demonstrativos de sua evolução e da
metodologia de cálculo e premissas utilizadas).
LEGISLAÇÃO, PREÇO e RENDA, configuram-se como
parâmetros fundamentais para estimativas das receitas.
3) cálculo da necessidade de financiamento (as
necessidades são apuradas nas três esferas de governo: federal, estadual e
municipal. Cada ente da Federação deverá indicar os resultados fiscais pretendidos
para o exercício financeiro a que a LDO se referir e os dois seguintes).
As necessidades de financiamento do setor público
são apuradas separadamente pelos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social e
pelo Orçamento de Investimento das Estatais.
As necessidades de financiamento do Governo Central
corresponde ao resultado dos orçamentos fiscais e da seguridade social, e se
expressam por meio do resultado primário e resultado nominal.
A soma das necessidades de financiamento do governo
central com as das empresas estatais, correspondem as necessidades de
financiamento da União.
O resultado primário de determinado ente representa
a diferença entre
1) RECEITAS PRIMÁRIAS (impostos, taxas,
contribuições e demais receitas, EXCLUINDO-SE: operações de crédito, receitas
de rendimentos de aplicações financeiras, empréstimos concedidos,
privatizações, superávit financeiro)
2) DESPESAS PRIMÁRIAS (despesas orçamentárias,
EXCLUINDO-SE: amortizações, juros e encargos da dívida, aquisição de títulos de
capital integralizado, concessão de empréstimos)
Superávit primário = receitas primárias >
despesas primárias
4) fixação dos valores para despesas obrigatórias
(são despesas obrigatórias: as transferência constitucionais – fundo de
participação dos estados e dos municípios, programas de financiamento do setor
produtivo das regiões norte, nordeste e centro-oeste – as despesas de pessoal e
encargos sociais, benefícios previdenciários, as decorrentes de dívidas
públicas, contratuais e mobiliárias, e as relacionadas com sentenças judiciais
transitadas em julgado (precatórios).
5) determinação dos limites para despesas
discricionárias
Após estimadas todas as receitas, considerando-se a
meta de resultado primário prevista na LDO, e determinadas as despesas obrigatórias
(que têm seu montante determinado por disposições legais e constitucionais), o
restante destina-se às despesas discricionárias (fixadas em conformidade com
disponibilidade de recursos financeiros).
Classificam-se como despesas discricionárias as despesas
primárias de execução não obrigatória no âmbito dos três Poderes e do
Ministério Público. Por meio dessas despesas, o Governo materializa as
políticas setoriais, viabilizando sua plataforma de “campanha”, pois possui a
discricionariedade de alocação e execução das dotações orçamentárias de acordo
com suas metas e prioridades.
6) elaboração das propostas setoriais
As diversas unidades elaboram simultaneamente as
propostas e definem sua programação orçamentária, resultando numa estrutura
programática formada pelos programas e suas respectivas ações (projetos,
atividades e operações especiais).
Após a definição da estrutura programática, é feito
o detalhamento da proposta setorial, onde será enviado ao Órgão Central do
Sistema Orçamentário para realizar os ajustes, que serão negociados com os
órgãos setoriais do Poder Executivo, decorrentes de revisão das estimativas de
receitas e fixação de despesas.
7) processo legislativo
8) sanção da lei
9) execução orçamentária
10) alterações orçamentárias
CAPÍTULO
VII
INSTRUMENTOS NORMATIVOS
DO SISTEMA ORÇAMENTÁRIO
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo
estabelecerão:
I - o Plano Plurianual (PPA)
II - as Diretrizes Orçamentárias (LDO)
III - os Orçamentos Anuais (LOA)
São três leis ordinárias: sua aprovação depende
somente da maioria simples (50%+1 dos presentes de cada Casa).
Cabe a LEI COMPLEMENTAR dispor sobre o Exercício
Financeiro, a Vigência, os Prazos, a Elaboração e a Organização do PPA, LDO e
da LOA. (165, § 9º.). <<< VOEPE >>>
* Lei Complementar:
disciplina matéria especificamente a ela reservada pelo texto constitucional.
Sua aprovação depende da maioria absoluta, ou seja, 50%+1 dos membros de cada
Casa.
* NÃO fala nada sobre os
créditos adicionais
Os projetos de lei desses instrumentos de
planejamento são de iniciativa PRIVATIVA do Chefe do Poder Executivo, ou seja,
somente o Presidente da República, no caso da União, pode encaminhá-los ao
Congresso Nacional. Art 84 CF88: compete privativamente ao Presidente da
República: XXIII: enviar ao CN o PPA, a LDO e a LOA.
Art. 84 XXVI: compete privativamente ao Presidente
da República editar Medidas Provisórias com força de lei.
A CF/88 veda a edição de Medida Provisória sobre:
PPA, LDO, LOA e Créditos Adicionais ESPECIAIS e SUPLEMENTARES (art.62,§1º,I,d).
Art. 62: em caso de relevância e urgência, o
PRESIDENTE DA REPÚBLICA (veja que NÃO está escrito CH. DO PODER EXECUTIVO),
poderá adotar MEDIDAS PROVISÓRIAS, com força de lei, devendo submetê-las de
imediato ao Congresso Nacional.
A ABERTURA de Créditos EXTRAORDINÁRIOS, SOMENTE
será admitida para atender despesas imprevisíveis e urgentes, como as
decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, e será realizada
por MEDIDA PROVISÓRIA. (art. 167 §3º, combinado com art. 62).
OBS: Art. 44 da Lei 4320/64: Os Créditos
Extraordinários serão abertos por DECRETO do Poder Executivo, que deles dará
imediato conhecimento ao Poder Legislativo.
Obs: art. 62, §9º, CF/88: caberá a comissão mista
de deputados e senadores examinar as medidas provisórias e sobre elas emitir
parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de cada
uma das Casa do Congresso Nacional.
Os Projetos de Lei relativos ao Plano Plurianual,
às Diretrizes Orçamentárias, ao Orçamento Anual e aos Créditos Adicionais,
serão apreciados pelas DUAS Casas do Congresso Nacional, na forma do REGIMENTO
COMUM. (art. 166 CF88).
PLANO PLURIANUAL ( PPA )
Anteriormente a 1988, o que mais se aproximou da
idéia de plano ou programa plurianual a ser implementado por todas as esferas
de governo foram o QUADRO DE RECURSOS E DE APLICAÇÃO DE CAPITAL (QRAC) e o
ORÇAMENTO PLURIANUAL DE INVESTIMENTOS (OPI).
QRAC: criação da Lei 4320/64; apresentava as
seguintes características:
1) compreendia as receitas e despesas de capital
2) era aprovado por Decreto do Poder Executivo
3) cobria, no mínimo, um TRIÊNIO
4) era ANUALMENTE reajustado, com o acréscimo de
mais um exercício
OPI: Constituição de 67 e EC 001/69. durou 20 anos.
Aprovado por LEI. Praticamente manteve o modelo do QRAC.
De acordo com o art. 165, §1º. da CF88, a Lei que
instituir o Plano Plurianual deverá estabelecer, de forma regionalizada: o D O
M.
- as Diretrizes
- os Objetivos e
- as Metas da Administração Pública Federal para as
DESPESAS de CAPITAL e outras delas decorrentes e para as relativas aos
Programas de Duração Continuada.
FORMA REGIONALIZADA: no caso Federal, consistem nas
5 regiões geográficas q dividem o país; nos Estados do Ceará e do Pará, a base
da regionalização do PPA são as regiões administrativas.
DIRETRIZES: são ORIENTAÇÕES GERAIS que nortearão a
captação, gestão e gasto de recursos a longo prazo, visando ao alcance dos
objetivos programados;
OBJETIVOS: consistem na DISCRIMINAÇÃO DOS
RESULTADOS QUE SE PRETENDE ALCANÇAR com a execução das ações governamentais
(elevar o nível educacional e combater o analfabetismo);
METAS: representa a QUANTIFICAÇÃO FÍSICA dos
objetivos (contratação de 300 professores);
DESPESAS DE CAPITAL: grupo de despesas da Adm.
Pública, utilizadas para classificar os gastos com investimentos, inversões
financeiras e transferências de capital (construção de escolas, hospitais,
creches...);
TODAS AS DESPESAS DE
CAPITAL CONSTARIAM DO PPA ???????
NÃO. Art. 22 da Lei
11.653 (PPA 2008-2011): ficam dispensadas de discriminação no PPA, as ações
orçamentárias cuja execução restrinja-se a um ÚNICO exercício financeiro.
Obs: Nenhum INVESTIMENTO cuja Execução ultrapasse
UM Exercício Financeiro poderá ser INICIADO sem prévia inclusão no Plano
Plurianual, OU sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de
responsabilidade (art. 167 §1º. CF/88).
“e outras delas decorrentes”: são despesas
correntes (de custeio, de manutenção, operacionais) que serão geradas após a
conclusão dos investimentos realizados (despesas de capital). Ex: contratação
de professores, médicos...
PROGRAMAS DE DURAÇÃO CONTINUADA: são programas cuja
execução ultrapassem UM exercício financeiro (ex: bolsa escola, programas
relacionados a áreas de saúde e educação). São ações de natureza finalística,
ou seja, a prestação de serviços à comunidade.
Os programas de duração continuada deverão conter
metas de qualidade e de produtividade a serem atingidas em prazo definido.
Exemplos em que a expressão programa de duração
continuada é conceituada:
1) definidos como gastos correntes das atividades
incluídas em subprogramas tipicamente voltados para as ações-fim.
2) ações que resultam em serviços prestados à
comunidade passíveis de quantificação, EXCLUÍDAS as ações de manutenção
administrativa.
3) os que resultem em prestação de serviços
diretamente à comunidade, EXCLUÍDOS o pagamento de benefícios previdenciários e
os encargos financeiros.
O PPA é doutrinariamente conhecido como
Planejamento Estratégico, de médio prazo, da administração pública brasileira,
que contém os projetos e atividades que o governo pretende realizar, ordenando
as ações e visando à consecução de objetivos e metas a serem atingidos em
quatro anos.
A elaboração dos PLANOS e PROGRAMAS NACIONAIS,
REGIONAIS e SETORIAIS, assim como a elaboração das Leis de Diretrizes
Orçamentárias e dos Orçamentos Anuais, serão realizados em consonância com o
PLANO PLURIANUAL e apreciados pelo Congresso Nacional. (Art. 165 §4º. CF88)
É bom assimilar que tais planos e programas
nacionais, regionais e setoriais podem aplicar-se a períodos MAIORES que os de
vigência dos PPA (ex: PLANO DECENAL DA EDUCAÇÃO).
Lei 11.653, ABRIL 2008: Dispõe sobre o PPA para o
período 2008 a 2011:
O PPA 2008-2011 organiza a atuação governamental em
PROGRAMAS orientados para o alcance dos objetivos estratégicos definidos para o
período do Plano.
Os PROGRAMAS e AÇÕES deste Plano serão observados
nas LDO, nas LOA e nas leis que as modifiquem.
PROGRAMAS: instrumento de organização da ação
governamental que articula um conjunto de ações visando à concretização do
objetivo nele estabelecido, sendo classificado como: FINALÍSTICOS (PF) e de
APOIO ÁS POLÍTICAS PÚBLICAS E ÁREAS ESPECIAIS (PAPPAE).
AÇÃO: (representa a realização de uma atividade
orçamentária vinculada a um programa que viabilizará a geração de um produto
final) instrumento de programação que contribui para atender ao objetivo de um
programa, podendo ser orçamentária ou extraorçamentária, SENDO a ORÇAMENTÁRIA
classificada, conforme sua natureza, em: PROJETO – ATIVIDADE – OPERAÇÕES
ESPECIAIS
a) PROJETO: instrumento de programação para
alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações,
LIMITADAS NO TEMPO, das quais RESULTA UM PRODUTO que concorre para a EXPANSÃO
ou APERFEIÇOAMENTO da ação de governo;
b) ATIVIDADE: instrumento de programação para
alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se
realizam de MODO CONTÍNUO e PERMANENTE, das quais RESULTA UM PRODUTO necessário
à MANUTENÇÃO da ação de governo;
c) OPERAÇÕES ESPECIAIS: despesas que não contribuem
para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações do governo federal,
das quais NÃO RESULTA UM PRODUTO, e não gera contraprestação direta sob a forma
de bens ou serviços.
NÃO INTEGRAM O PPA os
Programas destinados EXCLUSIVAMENTE a OPERAÇÕES ESPECIAIS.
Ex: pgto de inativos,
pensionistas, amortização de dívida, transferências...
Integram o PPA os seguintes anexos:
1) Programas Finalísticos – PF: (implementação de
bens e serviços diretamente à sociedade e são gerados resultados passíveis de
aferição por indicadores).
- abastecimento agroalimentar
- acesso a alimentação
- agricultura familiar
2) Programas de Apoio às Políticas Públicas e Áreas
Especiais – PAPPAE: (aqueles voltados para a oferta de serviços ao Estado, para
gestão de políticas e para o apoio administrativo. São programas voltados aos
serviços típicos de Estado, ao planejamento, à formulação de políticas
setoriais, à coordenação, à avaliação ou ao controle dos programas
finalísticos).
- administração tributária e aduaneira
- capacitação dos servidores públicos em finanças
públicas
- inteligência das Forças Armadas
3) Órgãos Responsáveis por Programas de Governo
* A EXCLUSÃO OU A ALTERAÇÃO DE PROGRAMAS CONSTANTES
DO PPA OU A INCLUSÃO DE NOVO PROGRAMA SERÃO PROPOSTAS PELO PODER EXECUTIVO POR
MEIO DE PROJETO DE LEI DE REVISÃO ANUAL.
OS PROJETOS DE LEI DE REVISÃO ANUAL, QUANDO
NECESSÁRIOS, SERÃO ENCAMINHADOS AO CONGRESSO NACIONAL ATÉ 31 DE AGOSTO.
O PODER EXECUTIVO ENVIARÁ AO CONGRESSO NACIONAL,
ATÉ 15 DE SETEMBRO DE CADA EXERCÍCIO, RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO DO PLANO
PLURIANUAL (FINS SUBSIDIAR A ELABORAÇÃO DA LDO DE CADA EXERCÍCIO).
DECRETO 2829, de OUT 98: Estabelece Normas para a
Elaboração e Execução do PPA da União.
Toda ação finalística (aquela que proporciona bem
ou serviço para atendimento direto as demandas da sociedade) do Governo Federal
deverá ser estruturada em programas orientados para a consecução dos objetivos
estratégicos definidos para o período do Plano.
Cada Programa deverá conter: objetivo, órgão
responsável, valor global, prazo de conclusão, fonte de financiamento,
indicador que quantifique a situação que o programa tenha por fim modificar,
metas correspondentes aos bens e serviços necessários para atingir o objetivo,
regionalização das metas por Estado.
Será realizada avaliação ANUAL da consecução dos
objetivos estratégicos do Governo Federal e do resultado dos Programas, para
subsidiar a elaboração da LDO de cada exercício.
A avaliação física e financeira dos programas, e
dos projetos e atividades que os constituem, tem por finalidade: aferir o seu
resultado (tendo como referência os objetivos e as metas fixadas), subsidiar o
processo de alocação de recursos públicos e a política de gastos públicos,
evitar a dispersão e o desperdício de recursos públicos.
Os Programas serão formulados de modo a promover,
sempre que possível, a descentralização, a integração com Estados e Municípios
e a formação de parcerias com o setor privado.
Para orientar a formulação e a seleção dos
Programas que deverão integrar o PPA e estimular a busca de parcerias e fontes
alternativas de recursos, serão estabelecidos, previamente: os objetivos
estratégicos e a previsão de recursos.
A Gestão do PPA observará os princípios de
EFICIÊNCIA, EFICÁCIA e EFETIVIDADE e compreenderá a implementação,
monitoramento, avaliação e revisão de programas.
CICLO DE GESTÃO DO PPA:
1º. Identifica o Problema ou a demanda da sociedade
2º. Planejamento expresso em Programas
3º. Execução dos Programas
4º. Monitoramento
5º. Avaliação
6º. Revisão
Principais Objetivos do PPA:
1) definir com clareza as metas e prioridades da
administração, bem como os resultados esperados. (cuidado!! Pois a LDO conterá
as metas e prioridades).
2) organizar, em programas, as ações que resultem
em incremento de bens ou serviços que atendam demandas da sociedade.
3) estabelecer a necessária relação entre as ações
a serem desenvolvidas e a orientação estratégica do governo.
4) possibilitar que a alocação de recursos nos
orçamentos anuais seja coerente com as diretrizes e metas do Plano.
5) estimular parcerias com entidade públicas e
privadas na busca de fontes alternativas de recursos para o financiamento de
programas.
6) explicitar, quando couber, a distribuição
regional das metas e gastos do governo.
No caso da União (por quê no caso da União? porque
a Lei Complementar que trata do assunto ainda não está em vigor, e os prazos
serão os estabelecidos pelo ART. 35 §2º. DO ADCT, ou seja, obrigatório somente
para a União – “o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do
primeiro exercício financeiro do MANDATO PRESIDENCIAL subseqüente...”) , o
projeto de PPA será encaminhado pelo Presidente da República ao Congresso
Nacional (Poder Legislativo), até QUATRO MESES antes do encerramento do
primeiro exercício financeiro do mandato presidencial, ou seja, até 31 de
AGOSTO.
Art. 84 XXIII CF88: Compete PRIVATIVAMENTE ao
Presidente da República enviar ao Congresso Nacional o PPA, a LDO e a LOA.
(competência privativa é indelegável).
O Poder Legislativo (CN) deverá devolver o PPA
APROVADO para Sanção do Presidente da República, até o encerramento da Sessão
Legislativa, ou seja, até 22 de DEZEMBRO, conforme artigo 57, da CF/88.
ART. 57: O Congresso Nacional reunir-se-á,
anualmente, na Capital Federal, de 02 FEV a 17 JUL, e, de 01 AGO a 22 DEZ.
FIQUE LIGADO!
Legislatura - Período de
4 anos (parágrafo único, art. 44, CF88: O Poder Legislativo é exercido pelo
Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
§único: cada legislatura terá duração de quatro anos).
Sessão Legislativa -
Será de 02 de Fevereiro a 22 de Dezembro (art. 57, CF).
Período Legislativo:
1º período: 02 de
Fevereiro a 17 de Julho
2º período: 1º de Agosto
a 22 de Dezembro
O projeto do PPA poderá receber EMENDAS dos
parlamentares, apresentadas na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalização, onde emitirão PARECER e apreciadas, na forma regimental, pelo
PLENÁRIO das duas Casas do Congresso Nacional. (art. 166 §2º. CF88).
O Presidente da República poderá enviar MENSAGEM ao
Congresso Nacional, propondo modificações nos projetos de PPA, LDO, LOA e
CRÉDITOS ADICIONAIS, enquanto NÃO INICIADA a VOTAÇÃO, na Comissão Mista, da
parte cuja alteração é proposta. (art. 166 §5º. CF88)
A vigência do PPA é de QUATRO ANOS (art. 35
§2º,I, do ADCT: o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do
primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente...). Porém:
1) elaboração: primeiro ano de mandato do presidente da república; 2) sua
execução ocorrerá no segundo ano de mandato, e 3) termina no PRIMEIRO ANO do
mandato subseqüente. Assim, apesar da duração do Plano Plurianual ser de 4 anos
não coincide com o mandato do Ch. do Poder Executivo.
O OBJETIVO dessa metodologia é assegurar um MÍNIMO
de CONTINUIDADE ADMINISTRATIVA.
A EXCLUSÃO ou a ALTERAÇÃO de PROGRAMAS constantes
desta lei ou a INCLUSÃO de novo Programa, serão propostas pelo Poder EXECUTIVO
por meio de Projeto de Lei de REVISÃO ANUAL ou específico de Alteração da Lei
do Plano Plurianual (Art. 15 da Lei 11.653⁄2008 – PPA 2008-2011).
Art 15 §5º da 11653/08.: A inclusão de ações
orçamentárias de caráter plurianual poderá ocorrer por intermédio de LEI DE
CRÉDITOS ESPECIAIS desde que apresente, em anexo específico, as informações
referentes às projeções plurianuais e aos atributos constantes do Plano.
(ART 19 – 11.653) O Poder Executivo enviará ao
Congresso Nacional, até o dia 15 SET de cada exercício, RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO
DO PPA, que conterá:
1) avaliação do comportamento das variáveis
macroeconômicas
2) demonstrativo da execução física e orçamentária
de cada programa das ações orçamentárias
3) demonstrativo dos índices alcançados ao término
do exercício anterior e dos finais previstos
4) avaliação da possibilidade de alcance do índice
final previsto e do cumprimento das metas
5) estimativas das metas físicas e dos valores
financeiros para os três exercícios seguintes.
A Gestão do PPA 2008-2011, orientada para
resultados, segundo os princípios de EFICIÊNCIA, EFICÁCIA e EFETIVIDADE,
compõe-se dos níveis ESTRATÉGICOS (objetivos de governo e objetivos setoriais)
e TÁTICO-OPERACIONAL (programas e ações).
Caberá ao MPOG coordenar os processos
de monitoramento, de avaliação e de revisão do PPA, bem como disponibilizar
metodologia, orientação e apoio técnico para a sua gestão.